Circulaire du 30 mars 1998

Paris, le 30 mars 1998.

Le Premier ministre à Mesdames et Messieurs les ministres et secrétaires d’État

1. Les délais de jugement des affaires pendantes devant le Conseil d’État ont connu, ces dernières années, un raccourcissement significatif. Celui-ci est particulièrement marqué dans le cas des recours contre les décrets réglementaires, que le Conseil d’État s’attache à juger dans un délai qui excède rarement douze mois.

Une telle évolution est heureuse, à plusieurs titres. Elle renforce la confiance de nos concitoyens dans l’efficacité du contrôle de légalité. Elle limite la portée des conséquences qui s’attachent à l’effet rétroactif des annulations contentieuses, et donc la remise en cause éventuelle des situations individuelles. Répondant ainsi à une préoccupation de stabilité juridique, elle doit en outre rendre plus facile, pour l’administration, l’exécution de la chose jugée.

Chaque ministère doit s’attacher à seconder cette évolution, par un parfait respect des délais de réponse qui lui sont signifiés lors de la communication des mémoires et des pièces. Par ailleurs, il convient de tirer les conséquences sur l’organisation de la défense du Gouvernement de cette accélération du rythme des procédures contentieuses, qui se traduit notamment par un impact accru de décisions de justice survenant quelques mois après l’édiction de l’acte litigieux. Cela suppose, en particulier, lorsque plusieurs ministres sont appelés à présenter des observations, que le Gouvernement soit à même d’élaborer, dans des délais raccourcis, une défense coordonnée et cohérente.

2. C’est la raison pour laquelle j’ai été conduit à demander au Conseil d’État de revoir les conditions dans lesquelles le Premier ministre est rendu destinataire des recours contre les décrets.

Sont ainsi visés les décrets délibérés en conseil des ministres, ainsi que les décrets du Premier ministre, à l’exception, pour cette dernière catégorie, des mesures individuelles.

Le Premier ministre n’avait traditionnellement connaissance de ces actions qu’après que les ministres concernés avaient présenté leurs observations, le Conseil d’État accompagnant la communication du recours d’une copie de ces observations.

À compter du 1er avril 1998, le Premier ministre aura communication de la requête en même temps que les ministres. La défense du Gouvernement s’organisera alors de la façon suivante :
 * a) Les ministres compétents continueront, comme par le passé, à élaborer un projet de mémoire ;
 * b) De son côté, le secrétariat général du Gouvernement, en liaison avec le cabinet du Premier ministre, appréciera s’il y a lieu de préparer la production d’observations dans un cadre interministériel ;
 * c) Cette préparation, si elle apparaît opportune, pourra elle-même revêtir diverses formes, allant de l’expertise de tel point de la requête semblant présenter une difficulté particulière jusqu’à la rédaction en commun du mémoire définitif, lorsque le contentieux présente un enjeu particulier ;
 * d) S’il n’est pas recouru à une telle procédure, le projet de mémoire élaboré sous la responsabilité du ministère sera transmis au secrétariat général du Gouvernement, qui en accusera réception et pourra, à cette occasion, suggérer que des modifications y soient apportées ;
 * e) Il sera enfin adressé par les soins du ministère au Conseil d’État.

J’insiste sur le fait que ces nouvelles modalités ne remettent pas en cause le principe selon lequel il appartient à chaque département ministériel concerné d’assurer la représentation de l’État devant la juridiction, y compris dans le contentieux des décrets. Elles ne s’appliquent pas, d’autre part, à la défense du Gouvernement dans les procédures d’urgence (sursis à exécution, par exemple), qui pourront simplement donner lieu à des échanges par les voies les plus appropriées.

3. Certaines actions peuvent conduire le juge administratif à statuer sur la légalité d’un décret, sans que le Premier ministre ait nécessairement reçu communication de la requête. Cela peut être le cas, notamment, lorsque la légalité du texte n’est contestée que par voie d’exception. Il arrive, par ailleurs, que le Premier ministre n’ait pas connaissance de certains recours dirigés contre le refus d’un ministre de prendre, abroger ou modifier un décret.

Je vous demande de signaler au secrétariat général du Gouvernement ces diverses actions, dès lors qu’elles ne sont pas dépourvues de toute consistance.

Plus généralement, j’attire votre attention sur la nécessité de porter à la connaissance du Premier ministre l’ensemble des contentieux qui présentent un enjeu particulier, quelle que soit la juridiction saisie.

4. Je souhaite, enfin, vous rappeler l’intérêt qui s’attache à ce que les ministères fassent l’économie de procédures inutiles ou contestables en équité.

Ainsi convient-il d’éviter une pratique systématique de l’appel en cas de jugement défavorable. Quant à l’introduction d’un pourvoi en cassation, elle doit être réservée aux affaires soulevant une question de droit difficile et présentant un enjeu réel.

De même ne doit-on pas hésiter à faire un plus large usage des diverses mesures qui permettent de donner un dénouement non contentieux à un litige, qu’il s’agisse du retrait de l’acte attaqué lorsque l’issue de la procédure apparaît certaine, ou, en matière indemnitaire, des formules de transaction rappelées par la circulaire du 6 février 1995 relative au développement du recours à la transaction pour régler aimablement les conflits.

5. En tant qu’elles concernent le contentieux des décrets, les présentes instructions s’appliquent aux recours qui vous seront communiqués à compter du 1er avril 1998. Vous veillerez à ce que vos services en aient une parfaite connaissance, en particulier lorsque, compte tenu de l’organisation particulière de l’administration centrale du ministère, le traitement du contentieux relève de structures multiples.

À cet égard, j’insiste sur l’intérêt qui s’attache à ce que chaque département se dote d’une structure, quelle que soit sa forme, pouvant servir d’interlocuteur unique au secrétariat général du Gouvernement, mais aussi aux juridictions et aux autres ministères concernés, pour toutes les questions relatives à des contentieux pendants.

Lionel Jospin